国家税务总局大企业税收管理司司长助理

安徽省国税局大企业税收管理处处长

自2008年7月起，全国税务机关相继设立大企业税收管理部门，开始大企业税收管理现代化的实践探索与理论思辨。8年来，我们的工作一步步推进到大企业税收管理的核心地带——建立平等互信、合作遵从的征纳关系。税收征纳关系是指税务机关与纳税人的法定权利与义务关系，其具体内容都表述在《税收征管法》及其他税收相关法律之中。税务机关与大企业的关系无疑是众多征纳关系中最重要、最复杂的一种。8年来，税务系统上下对加强大企业税收管理的必要性与紧迫性早有共识，但在目标定位与路径选择上却众说纷纭，导致争议与非议不绝，目标与路径不定。本文以问题为导向，就当前大企业税收管理中征纳关系所处的困境与出路，提几点看法与想法。

一、大企业税收管理中征纳关系面临多重困境

客观地说，当前我国大企业税收管理存在的问题不少，有的还比较严重。我在此无意拿具体问题说事，有意关注那些滋生问题的问题，即当前大企业税收管理所处的经济环境、政治体制与社会关系中那些不利于征纳关系和谐的因素，姑且称之为困境。

困境一：在税收法治层面，大企业的特殊性与税法的局限性双重叠加，大企业税收征管实践中无法可依与有法难依现象并存。一是税收实体法的不确定性问题时常久拖不决。我国税法本身就存在税制不稳定和立法滞后性等先天缺陷，当这些缺陷遇上大企业独特的商业模式、特殊交易或管理创新时，税法适用的不确定性难题时有发生，其实质是重大税务处理事项无法可依，时间一长往往蜕变为税收风险的主要根源。大企业的税法不确定性问题涉及税款较多，一旦税企双方立场不同，争执不下，获得明确处理意见的过程曲折而漫长，有些重大问题难以裁决，有些复杂问题久拖不决，征纳双方为此困扰不已。二是《税收征管法》中刚性执法条款对大企业没有执行力。众所周知，我国大企业特殊的政治、经济与社会地位，税法的强制性、惩罚性措施对大企业不具有执行力，目前仅停留在加收滞纳金的强度。大企业的税务稽查或纳税评估每每触及有争议的问题，税务机关除了搁置就是无奈，处于有法难依的窘境。据了解，几年前某大型油田的市级税务机关也曾动用冻结账户、扣缴税款等刚性执法手段，然而事情结局却让自己“很受伤”。面对大企业这个特殊的纳税人群体，税法的刚性执行力难以施展是经济、政治环境决定的，我们无力改变，如何提高税法的柔性执行力应当是当前大企业税收管理的研究课题之一。

困境二：现行税收管理体制下，税务机关集税法制订、解释与执行于一身，税收分配关系与征纳关系相互交织，税务机关背负着难以承受之重。据报道，每年的纳税服务满意度问卷调查结果，约有三分之一的纳税人反映税负过重。尽管税负轻重与纳税服务是两回事，但是纳税人都认为是税务机关的事，我们早已陷入无法自拔的体制困境。最近，上级领导明确要求税务机关确保营改增后各个行业税负下降，试想营改增的税目、税基和税率是法定的，税收征管环节怎么能够保证税负下降？我国税务部门既负责税法起草、修订，又负责解释与执行；既当运动员，又当裁判员。社会各界尤其是广大纳税人对税收立法、执法的种种不满都将矛头指向税务机关，我们看似肩负重任，实则不堪重负。现代税收治理结构要求征纳双方法律地位平等，这样的体制却让税务机关充当税法的化身，造成税务机关与大企业的法律地位实质上不平等。大企业出于自身利益的考虑，想方设法抗辩税务机关的税法特权，征纳双方年复一年地斗智斗勇，其结果都是负和博弈。有个典型实例：一家著名央企，每当与税务机关发生争议，动辄就向法院提起诉讼，近几年一直在与税务机关打官司，官司输赢不论，折射出大企业对税务机关的不信任，反映了征纳关系高度紧张。大企业强烈的依法维权意识与强大的维权能力，是推进税收法治的正能量。法律面前，人人平等，导致征纳双方法律地位不平等的旧体制非改革不可了。

困境三：“分灶吃饭”的财政体制与税收差别待遇诱发区域间税收竞争，大企业掺入激进的税收筹划，税制的缺陷被任性加以利用，严重动摇征纳互信的基础。勿庸讳言，在现行财政体制与税制条件下，一个集团的成员企业在当地交多少税款完全是由总部说了算。改革开放以来，区域差别税收优惠政策一直存在，加上地方政府出台的招商引资优惠条件，成为国内跨地区税收转移的动因。大企业出于整合资源、增加收益和提升竞争力等多种动机，谋划成员企业布局及其转让定价策略，深度介入税法的灰色地带，甚至违法违规操作。近几年，发现多起大企业通过跨地区关联交易或资产重组转移利润，违规弥补亏损或套取税收优惠等案例，有的涉及税额高达10多亿元。鉴于内资企业的关联交易是税法的灰色地带，背后连带着地方政府的财政利益，属地税务机关之间也有本位主义，背后的经济与政治因素错综复杂。税收与税源的一致性(税务总局原副局长许善达,2012)关乎税收的公平与正义，现行税制设计虽然存在缺失，却是税收管理实践中难以回避的真问题。税务机关对此疑虑重重，又无可奈何；大企业咬定制度缺陷任性而为，加重了税收与税源的背离，严重动摇了征纳互信的基础。

困境四：属地管理的税收征管体制，税务端与企业端接口错位，沟通协调低效，矛盾难以化解，不具备有效处理征纳关系的功能。我们常用“管得着的看不见，看得见的管不着”来概括大企业税收管理问题的表征，其症结是征纳双方组织体系的接口错位。现行税收征管体制实行属地管理，基层主管税务机关与大企业各个层级对接，这种征纳对接关系错位主要表现在三个方面：一是主管税务机关与集团或上市公司总部对接。税务端低层级与企业端高层级不具备相应的决策与指挥权限，既难以协调沟通，也无力解决问题；二是一个成员企业同时与几十个税务机关（含国地税机关及其部门）对接。税务机构内部以职能、流程进行分工，大企业要解决税务问题不得不跑多层级税务机关或同级税务机关的多个部门，耗时费力难办事。三是集团所在地之外成员企业的主管税务机关与总部无法对接。现行征管体制与机制不支持外地税务机关与总部沟通，需要总部证实、协调和表态的税务事项需要绕许多弯子，长期得不到积极响应，以至于成员企业常用总部的“指令”作为“挡箭牌”，规避当地税务机关的监管。属地管理的征管体制面对大企业所表露的种种不适应，其根本原因是处理不了复杂的征纳关系。我们据此引申出一个问题：大企业税收管理中征纳关系处理需要什么样的征管体制支撑？

困境五：税收征管制度设计中忽略了人与人的社会关系，税务人员与大企业经理人之间社会身份的落差，成为征纳关系处理的人际屏障。大企业税收管理中存在的能力不对等，管理不适应等问题，根源还是人与人无法平等对话与有效沟通。马克思曾经说过:“人是一切社会关系的总和。”中国社会历来讲等级、看身份，征纳双方人员交往无法回避他们的政治、经济与社会地位。我国大企业的董事长、总经理、总会计师、财务总监等高管或中层，有的是人大代表、政协委员或有行政级别，有的是业内专家、高级职称等权威人士。但凡税务人员与大企业交往，对方按级别对等接待，市级税务机关以下的税务人员基本上见不到中层以上的经理人，难怪基层税务人员自嘲说：我们在大企业面前是弱势群体。以上尴尬的工作场景提醒我们的征管制度设计不能不考虑社会关系，不能不正视中国社会讲等级、看身份等人情与实情，再也不能为难我们基层税务人员硬着头皮、厚着脸皮去面对大企业的经理人了。有人会质疑以上观点的“人治”色彩太浓，不符合依法治税的原则，认为税务人员应当运用法律武器维护税法尊严。我不想陷入空泛的法治与人治之辩，只想表明一个观点：税务机关应当选择比较合适的机构及其人员来与大企业打交道。

二、深化大企业税收征管体制改革，重构新型税收征纳关系

党的十八届三中全会以来，围绕国家治理体系与治理能力现代化的改革正在全面推进。税收治理是国家治理体系的重要组成部分，也是税收征管体制改革的目标任务。笔者从一个职业税务工作者的视角，运用改革的逻辑思维，围绕建立新型税收征纳关系，尝试对当前大企业税收征管体制改革作几点顶层设计。

（一）大企业税收管理中新型征纳关系的内涵

大企业税收管理中的新型征纳关系是指，坚持依法治税原则，税务机关与大企业双方在税收治理体系中，处于地位平等、互信合作、共同遵从的和谐状态。其主要内涵包括：

一是征纳双方法律地位实质上平等。这是税收治理不同于税收管理的主要特征，也是新型征纳关系的基础与前提。税务机关与大企业各自履行法定的权利与义务，双方都是守法者，都是税收共同治理的平等主体，从而超越传统税收管理中税务机关是执法者、企业是守法者的二元对立结构。

二是征纳双方从互信走向合作。既然征纳双方都是守法者，也就存在遵从成本与法律风险，这是双方的共同利益所在，能够奠定互信合作的基础。征纳双方交换与共享信息，建立风险防控机制与争议解决机制都是从互信走向合作的可行路径。

三是征纳双方共同遵从归依法治的本质。遵循税收法治理念，依法纳税与依法征税是等价的，提高税法遵从度不单是要求纳税人依法纳税，税务机关同样应当依法征税，应当做的更自觉、更到位。当共同遵从成为税务机关与大企业的共同价值时，税收征纳关系的面貌必将焕然一新。

（二）在深化改革中构建新型税收征纳关系

2015年12月，中办与国办印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》（以下简称《改革方案》）。按照《改革方案》的精神与要求，国家税务总局印发了《深化大企业税收服务与管理改革实施方案》。这两个重要文件的贯彻落实，为我们与大企业构建新型征纳关系创造了历史机遇，现结合深化大企业税收征管体制改革工作，就如何构建新型征纳关系提几点建议。

1.在税收征管业务体系中开辟征纳关系处理业务。该类业务的职责是，负责协调纵向与横向各级税务机关及其其他部门，统筹处理征纳双方的权利与义务关系。主要内容包括与企业总部的沟通协调、统一受理涉税诉求与争议调处、集中进行数据采集与交换、统一评定纳税信用等级与风险等级、统一协调各地税务机关采取一致性行动、筹办高层对话与遵从协议谈签等。该类业务有别于现行的纳税服务，也不完全属于税收风险管理，而是代表税务机关与大企业建立与维护良好的征纳关系。

2.成立独立、权威、专业的税法裁定委员会。将税法解释职责从税务总局剥离，由人大相关专业委员会、财政部等第三方有权机构主导，遴选法律、财会、税务等专业人士组成全国唯一的税法裁定委员会，专司税法解释、争议仲裁，以及向立法机构提出修法建议等职责。今后，税务总局不再牵头税法的起草与修订工作，实现立法、执法与监督的分权制衡，完善符合现代法治精神的治理结构。

3.上收大企业税收管理中征纳关系处理的层级。《改革方案》明确提出要“提升大企业税收管理层级”，将处理与大企业的征纳关系职责上收到税务总局和省级税务机关比较切合实际。总局负责对接跨国、跨省经营的大企业，省级税务机关负责对接跨市（地级市）、跨区经营的大企业，考虑到总局人力资源的限制，可以指定总部所在地省级税务机关对接部分跨国、跨省经营的大企业；省级国税、地税机关应当按照《国家税务局地方税务局合作工作规范》的原则与流程，共同处理与大企业的征纳关系。

4.发布“年度中国大企业税收遵从排行榜”。税务总局充分发挥税务行业标准制定者的软实力，整合现行纳税信用等级、风险等级和纳税大户排名等评定标准，参照OECD等国际组织的通行做法，设定一套大企业税收遵从评价标准。初步设想应当包括纳税总额、企业税务文化、内控制度评价、纳税信用、风险等级、信息透明度、征纳合作、违法违章记录等指标。“年度中国大企业税收遵从排行榜”在每年“春风行动”期间由税务总局权威发布，让大企业税收管理这个专业话题进入公众视野，争取社会大众的围观效应，使遵从度高的企业有动力，遵从度低的企业有压力，税务机关增强影响力。

5.完善征纳双方信息交换机制。征纳双方信息交换的实质是用信息换取信任，以降低双方的法律风险与遵从成本。制定规范的税务机关与大企业信息交换制度，除法律规定之外，明确双方平等交换信息的权利与义务，有助于缓解征纳双方信息不对称的矛盾，以互换优势信息拓展合作空间。税务机关与大企业的信息交换可分为三类：一是大企业重大商业信息与税法的确定性信息互换，如事先裁定、重大事项报告等；二是大企业涉税信息与纳税信用评价互换，如更新名册信息、报送电子财务数据等；三是大企业税收风控信息与税务风险分析信息交换，如企业税收遵从报告、风险提醒、风险管理建议等。